完善我國(guó)糧食儲(chǔ)備管理制度的建議

　　作者提出的完善糧食儲(chǔ)備管理制度的政策建議包括：劃分和界定三類儲(chǔ)備，加強(qiáng)分類指導(dǎo)和管理；優(yōu)化中央和地方儲(chǔ)備糧布局，改善儲(chǔ)備糧品種結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)中央儲(chǔ)備糧宏觀管理，提升農(nóng)民利益，維護(hù)糧食市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的能力；深化地方儲(chǔ)備糧體系改革，落實(shí)糧食安全責(zé)任；發(fā)展農(nóng)民和社會(huì)倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮民間儲(chǔ)備重要作用；促進(jìn)儲(chǔ)備糧的產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)儲(chǔ)備流通服務(wù)能力等。

　　當(dāng)前，我國(guó)糧食儲(chǔ)備管理存在諸多問(wèn)題，如儲(chǔ)備糧管理整體協(xié)調(diào)機(jī)制不完善；糧食儲(chǔ)備的品種結(jié)構(gòu)有缺陷，布局網(wǎng)點(diǎn)還有待優(yōu)化；中央儲(chǔ)備糧的保管費(fèi)用不斷上漲，輪換風(fēng)險(xiǎn)大；糧食流通面臨跨國(guó)企業(yè)的壟斷競(jìng)爭(zhēng)；地方儲(chǔ)備糧體系建設(shè)滯后，倉(cāng)儲(chǔ)資源利用不足等，這些問(wèn)題都亟待解決?；诖?，筆者提出了完善糧食儲(chǔ)備管理制度的若干政策思路和建議。

　　一、劃分和界定三類儲(chǔ)備，加強(qiáng)分類指導(dǎo)和管理

　　由于不同類型的糧食儲(chǔ)備具有不同的性質(zhì)和特定功能，周轉(zhuǎn)方式有很大差異，要在儲(chǔ)備糧管理中明確劃分和界定三類儲(chǔ)備，加強(qiáng)分類指導(dǎo)和管理。國(guó)家要在繼續(xù)穩(wěn)定做好“備戰(zhàn)備荒”的安全儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)后備儲(chǔ)備的管理，使后備儲(chǔ)備越來(lái)越成為市場(chǎng)平衡的調(diào)節(jié)器和蓄水池，同時(shí)應(yīng)注意提高商業(yè)儲(chǔ)備的流通效率。

　　一是在中央儲(chǔ)備糧管理中劃分糧食安全儲(chǔ)備與后備儲(chǔ)備。兩者都是要保管１年以上的糧食，收購(gòu)價(jià)格可以隨行就市。兩者的主要區(qū)別是數(shù)量穩(wěn)定性不同，前者數(shù)量基本穩(wěn)定，屬于需要長(zhǎng)期保管的儲(chǔ)備，需要設(shè)計(jì)輪換環(huán)節(jié)，儲(chǔ)存時(shí)間在３年以上；而后者數(shù)量依據(jù)糧食產(chǎn)銷和市場(chǎng)形勢(shì)經(jīng)常發(fā)生增減變動(dòng)，屬于中期保管的儲(chǔ)備，儲(chǔ)存時(shí)間在３年以下１年以上，不需要設(shè)計(jì)輪換環(huán)節(jié)。對(duì)于安全儲(chǔ)備，核心是保證儲(chǔ)備的安全、質(zhì)量和效率，隨著人口的增長(zhǎng)和工業(yè)化、城市化程度的提高，儲(chǔ)備的規(guī)模要適當(dāng)提高。對(duì)于后備儲(chǔ)備，核心是“四兩撥千斤”，解決地區(qū)間、品種間和年度豐歉收間的短期不平衡矛盾。

　　二是在中央臨時(shí)儲(chǔ)存糧食管理中劃分后備儲(chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備。兩者都是通過(guò)執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)及托市收購(gòu)價(jià)政策形成的儲(chǔ)備糧，在數(shù)量上有不確定性。兩者的主要區(qū)別是拋售時(shí)間不同，前者屬于中期保管的儲(chǔ)備，儲(chǔ)存時(shí)間在３年以下１年以上；而后者屬于需要季節(jié)性保管的儲(chǔ)備，儲(chǔ)存時(shí)間在１年以下。對(duì)于商業(yè)儲(chǔ)備，核心是提高流通效率和注重在產(chǎn)區(qū)市場(chǎng)中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

　　三是在地方儲(chǔ)備糧管理中劃分糧食安全儲(chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備。二者都是由省級(jí)及市縣人民政府管理，參照中央儲(chǔ)備糧的管理辦法操作，在布局和品種上與中央儲(chǔ)備糧互補(bǔ)。其中安全儲(chǔ)備以原糧為主；商業(yè)儲(chǔ)備以成品糧為主，帶有一定后備儲(chǔ)備的性質(zhì)，主要用于調(diào)控市場(chǎng)，但又儲(chǔ)存時(shí)間短，往往不能超過(guò)１年。

　　二、優(yōu)化中央和地方儲(chǔ)備糧布局，改善儲(chǔ)備糧品種結(jié)構(gòu)

　　在整個(gè)國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系里面，中央儲(chǔ)備與地方儲(chǔ)備之間應(yīng)該有一個(gè)比例，同時(shí)中央儲(chǔ)備糧和地方儲(chǔ)備糧的分工應(yīng)明確，二者應(yīng)該是互補(bǔ)的。中央儲(chǔ)備，主要用于服務(wù)軍隊(duì)、戰(zhàn)爭(zhēng)、重大災(zāi)害、突發(fā)事件，以及調(diào)節(jié)全國(guó)大范圍的跨區(qū)市場(chǎng)供求等，在整個(gè)政府儲(chǔ)備糧中占大頭，對(duì)重要城市及群體的安全儲(chǔ)備和全國(guó)后備儲(chǔ)備糧的儲(chǔ)備承擔(dān)主要責(zé)任。地方儲(chǔ)備，主要用于服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，調(diào)節(jié)地方性、區(qū)域性市場(chǎng)供求，在整個(gè)政府儲(chǔ)備糧中占小部分，對(duì)當(dāng)?shù)氐陌踩珒?chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備承擔(dān)主要責(zé)任。

　　制定儲(chǔ)備糧品種轉(zhuǎn)換的支持政策，調(diào)整糧食庫(kù)存儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)。要根據(jù)需求變化，增加稻米儲(chǔ)備量，減少小麥、玉米庫(kù)存量。增加財(cái)政投入，解決優(yōu)質(zhì)品種與普通品種稻谷差價(jià)問(wèn)題，將中央儲(chǔ)備稻谷普通品種調(diào)整為優(yōu)質(zhì)品種。也可通過(guò)提高中央儲(chǔ)備稻谷庫(kù)存值而增加銀行貸款的方法解決，并對(duì)增值部分發(fā)生的貸款利息由財(cái)政部與農(nóng)發(fā)行進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　三、加強(qiáng)中央儲(chǔ)備糧宏觀管理，提升農(nóng)民利益，維護(hù)糧食市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的能力

　　促進(jìn)中儲(chǔ)糧公司進(jìn)一步健康穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮其服務(wù)宏觀調(diào)控的作用。完善中儲(chǔ)糧管理不同業(yè)務(wù)的政策性補(bǔ)貼核算辦法，建立激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)于中儲(chǔ)糧公司承擔(dān)三類不同類型的政策性業(yè)務(wù)（三種業(yè)務(wù)：一是國(guó)家利益與企業(yè)利益相一致的業(yè)務(wù)，如糧食儲(chǔ)備業(yè)務(wù)；二是國(guó)家利益與企業(yè)利益不確定的業(yè)務(wù)，如儲(chǔ)備糧的輪換業(yè)務(wù)；三是國(guó)家利益與企業(yè)利益相矛盾的業(yè)務(wù)，如國(guó)家為了平抑物價(jià)拋售糧食業(yè)務(wù)），采取有差異的管理方法。對(duì)于國(guó)家利益與企業(yè)利益相一致的業(yè)務(wù)，如糧食儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，在管理核心上是提高管理質(zhì)量和效率，國(guó)家保證社會(huì)平均水平的成本費(fèi)用開(kāi)支；對(duì)于國(guó)家利益與企業(yè)利益不確定的業(yè)務(wù)，如儲(chǔ)備糧的輪換業(yè)務(wù)，在遵從國(guó)家糧食宏觀調(diào)控法規(guī)政策規(guī)定的前提下，鼓勵(lì)企業(yè)的積極經(jīng)營(yíng)行為，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，成本費(fèi)用采用包干分擔(dān)制，增加企業(yè)的責(zé)任和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)益；對(duì)于國(guó)家利益與企業(yè)利益相矛盾的業(yè)務(wù)，如國(guó)家為了平抑物價(jià)拋售糧食業(yè)務(wù)，決策由國(guó)家有關(guān)部門負(fù)責(zé)，限制企業(yè)的積極經(jīng)營(yíng)行為，企業(yè)只是作為載體承擔(dān)質(zhì)量管理責(zé)任，不承擔(dān)盈虧責(zé)任。改進(jìn)和加強(qiáng)中儲(chǔ)糧價(jià)值管理，完善財(cái)務(wù)包干管理體制，提升維護(hù)中儲(chǔ)糧垂直管理體系可持續(xù)運(yùn)行的能力。繼續(xù)對(duì)中儲(chǔ)糧公司承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)實(shí)行財(cái)稅優(yōu)惠政策，適當(dāng)提高糧食儲(chǔ)備保管費(fèi)用補(bǔ)貼水平，合理調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)因素，一個(gè)是成本因素，包括折舊費(fèi)、人工成本和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用等；一個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)因素，包括輪換風(fēng)險(xiǎn)和儲(chǔ)備動(dòng)用風(fēng)險(xiǎn)。要適當(dāng)提高南方糧食承儲(chǔ)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)糧食承儲(chǔ)企業(yè)的儲(chǔ)備費(fèi)用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以解決儲(chǔ)備企業(yè)苦樂(lè)不均的問(wèn)題；適當(dāng)提高糧食銷區(qū)和稻谷輪換費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

　　四、深化地方儲(chǔ)備糧體系改革，落實(shí)糧食安全責(zé)任

　　制定對(duì)地方儲(chǔ)備糧規(guī)模和結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)，加強(qiáng)各地糧食儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制的協(xié)調(diào)和配合。推動(dòng)地方儲(chǔ)備糧體系改革深化，促進(jìn)地方抓緊利用近幾年糧食連續(xù)豐收的時(shí)機(jī)，逐步充實(shí)儲(chǔ)備，完善地方儲(chǔ)備糧體系。由于糧食主產(chǎn)區(qū)大多財(cái)力薄弱，中央和省級(jí)財(cái)政可對(duì)地（市）縣儲(chǔ)備給予管理費(fèi)用和銀行利息的補(bǔ)貼，還可考慮啟用地方糧食風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)貼儲(chǔ)備?？紤]到儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)需要規(guī)模效益，要增加省級(jí)儲(chǔ)備，減少或取消縣級(jí)儲(chǔ)備。加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備庫(kù)存督導(dǎo)，落實(shí)糧食安全責(zé)任。按照省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要求，產(chǎn)區(qū)要求３個(gè)月儲(chǔ)備，銷區(qū)要求６個(gè)月儲(chǔ)備，對(duì)此要加強(qiáng)對(duì)具體落實(shí)情況的檢查和監(jiān)督，應(yīng)督促地方政府盡快落實(shí)到位。主銷區(qū)要加強(qiáng)地方儲(chǔ)備建設(shè)，主產(chǎn)區(qū)包括平衡區(qū)也需要建設(shè)必要的儲(chǔ)備。

　　五、發(fā)展農(nóng)民和社會(huì)倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮民間儲(chǔ)備重要作用

　　推動(dòng)糧食社會(huì)倉(cāng)儲(chǔ)體系發(fā)展，總的指導(dǎo)思想是放開(kāi)商業(yè)儲(chǔ)備，搞活農(nóng)戶儲(chǔ)備。要引導(dǎo)農(nóng)民聯(lián)合共儲(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。要在有條件的地方，引導(dǎo)農(nóng)民參與糧食倉(cāng)庫(kù)的建設(shè)和管理，政府資助扶持農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備。發(fā)展合作制基礎(chǔ)上的糧食儲(chǔ)運(yùn)體系，發(fā)展經(jīng)營(yíng)糧食倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，降低倉(cāng)儲(chǔ)成本，促進(jìn)農(nóng)民更多地分享農(nóng)產(chǎn)品流通的利潤(rùn)。

　　制定并完善優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間有關(guān)力量參與糧食儲(chǔ)備工作，不斷培育多元化的糧食儲(chǔ)備主體，分散儲(chǔ)糧風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，與政府一起在市場(chǎng)、技術(shù)與管理方面實(shí)現(xiàn)“雙動(dòng)”。民間力量?jī)?chǔ)存糧食的數(shù)量可以是政府糧食儲(chǔ)備的一個(gè)重要補(bǔ)充。建立糧食倉(cāng)儲(chǔ)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)施、管理、信息）規(guī)范，鼓勵(lì)和引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民進(jìn)行適當(dāng)?shù)募彝?chǔ)備，主要用于短期周轉(zhuǎn)和一般性消費(fèi)需求。

　　六、促進(jìn)儲(chǔ)備糧的產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)儲(chǔ)備流通服務(wù)能力

　　避免“活糧死儲(chǔ)”，支持儲(chǔ)備企業(yè)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸，以及開(kāi)展相關(guān)加工、物流業(yè)務(wù)，減少流通環(huán)節(jié)，延長(zhǎng)社會(huì)服務(wù)價(jià)值鏈。支持加工企業(yè)與糧食儲(chǔ)備企業(yè)聯(lián)合，或者進(jìn)行資源重組、企業(yè)并購(gòu)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。支持中儲(chǔ)糧公司開(kāi)拓新業(yè)務(wù)，承擔(dān)合理利用自身的資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)。中儲(chǔ)糧公司的發(fā)展本身具有規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)利用資本實(shí)力，積極參與其他國(guó)有糧食企業(yè)的并購(gòu)重組，控制掌握關(guān)鍵國(guó)有資產(chǎn)，積極發(fā)展增值業(yè)務(wù)，將經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)鏈向生產(chǎn)環(huán)節(jié)和加工、物流環(huán)節(jié)延伸，建立完整的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系。賦予中儲(chǔ)糧直接的進(jìn)出口權(quán)，探索國(guó)際糧食儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，提高我國(guó)在國(guó)際糧食市場(chǎng)上的價(jià)格主導(dǎo)權(quán)，為我國(guó)糧食市場(chǎng)調(diào)控服務(wù)。（編者注：本文系節(jié)選，全文約１１０００字）

　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部）

作者：秦中春

來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)