管窺國外食品安全危機管理機制

麥海因

于維軍

近年來，國外的食品安全危機事件屢有發(fā)生。影響比較大的有90年代中期在英國爆發(fā)的瘋牛病、1999年在比利時發(fā)生的二惡英污染、2000年韓國爆發(fā)口蹄疫及2001年歐洲爆發(fā)的口蹄疫，還有今年年初源于荷蘭并蔓延至比利時和德國的禽流感。這類惡性食品安全事件對當(dāng)事國政府的危機應(yīng)對與處理能力提出了巨大挑戰(zhàn)。許多國家在處理這類危機的過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，如歐洲在處理瘋牛病引發(fā)的食品安全危機時，由瘋牛病爆發(fā)時的反應(yīng)遲緩，到處理禽流感時的得心應(yīng)手，其危機處理能力也經(jīng)歷了一個不斷提高和完善的過程。目前，一些國家已經(jīng)有了一套運轉(zhuǎn)比較良好的食品安全危機管理機制。
美國　曾經(jīng)有人說，在美國你不用怕吃的東西不安全。這話雖然有點夸張，但美國在食品安全方面擁有出色的記錄，民眾對食品放心度普遍較高，卻是事實。20世紀(jì)90年代中后期以來，美國圍繞著“從農(nóng)田到餐桌”的整個流程，重點抓可能通過日常飲食渠道危害健康的食源性疾病的預(yù)防，取得了比較顯著的成效。

美國在食品安全領(lǐng)域有著嚴格的法律法規(guī)和一整套嚴密監(jiān)管體系，美國食品和藥物管理局等機構(gòu)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制訂、審查批準(zhǔn)和市場規(guī)范等方面的成功做法，已成為不少國家學(xué)習(xí)借鑒的對象。
    美國建立的食品安全系統(tǒng)有較完備的法律及強大的企業(yè)的支持，它將政府職能與各企業(yè)食品安全體系緊密結(jié)合，擔(dān)任此職責(zé)的主要由人類與健康服務(wù)部（DHHS）、食品藥品管理局（FDA）、美國農(nóng)業(yè)部（USDA）、食品安全與監(jiān)測服務(wù)部（FSIS）、動植物健康監(jiān)測服務(wù)部（APHIS）、環(huán)境保護機構(gòu)（EPA）、這幾個部門組成。同時海關(guān)定期檢查、留樣監(jiān)測進口食品。此外，還有其它部門，如疾病控制預(yù)防中心（CDC）、國家健康研究所（NIH）、農(nóng)業(yè)研究服務(wù)部（ARS）、國家研究教育及服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)市場服務(wù)部、經(jīng)濟研究服務(wù)部、監(jiān)測包裝及畜牧管理局、美國法典辦公室、國家水產(chǎn)品服務(wù)中心等部門也負有研究、教育、預(yù)防、監(jiān)測、制定標(biāo)準(zhǔn)、對突發(fā)事件做出應(yīng)急對策等責(zé)任。FSIS主管肉、家禽、蛋制品的安全；FDA則負責(zé)FSIS職責(zé)之外的食品摻假、存在不安全因素隱患、標(biāo)簽有夸大宣傳等工作。在美國，若某種食物中的食品添加劑或藥物殘留未經(jīng)FDA審查通過，則該食品不準(zhǔn)上市銷售；EPA主要維護公眾及環(huán)境健康，以避免農(nóng)藥造成的危害，加強對寵物的管理；APHIS主要是保護動植物免受害蟲和疾病的威脅。由此可見，FDA、APHIS、FSIS、EPA運用食品安全法律法規(guī)維護食品的安全，從而保護了消費者的身體健康。
自美國2001年發(fā)生“9·11”恐怖襲擊事件后，國土安全問題迅速躍升為美國政府面臨的最為緊迫的問題。其中在食品領(lǐng)域的防恐問題成為美國國土安全政策的重點之一。由于食品流通渠道廣，受污染方式多，而防范手段又相對難度較大，因此成為美國政府最為重視的反恐領(lǐng)域之一。近兩年來，美國陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)措施。 　　
在美國遭受恐怖襲擊事件后，美國食品和藥物管理局立即會同有關(guān)部門加強了對邊界、港口和機場等食品和谷物進口地點的安全措施，增派安全檢查和督察人員，大量增加食品和谷物檢驗點和監(jiān)測網(wǎng)，強化國內(nèi)和進口食品安全檢查措施，努力通過這些臨時緊急措施防止恐怖分子通過食品渠道對美國發(fā)動生物攻擊。
與此同時，美國國會也根據(jù)政府部門提出的建議在食品安全和食品防恐方面進行新的立法，以便從法律上規(guī)范食品防恐問題。2002年美國國會通過的有關(guān)反恐問題的法律也為食品防恐問題制定了原則?！?/font>2002年公共健康安全和生物恐怖準(zhǔn)備與反應(yīng)法》則為食品和生物防恐問題制訂了嚴格的指導(dǎo)性原則，并規(guī)定相關(guān)政府部門必須在2003 年12月12日之前提出具體措施，以便操作實施。

2003年伊始，美國主要負責(zé)食品以及農(nóng)作物安全的農(nóng)業(yè)部與食品和藥物管理局相繼推出了一系列加強生物防恐的措施。到5月份，食品和藥物管理局已經(jīng)完成了食品防恐問題的決策性建議，其中包括4項有關(guān)食品防恐方面的措施，分別就食品生產(chǎn)和運輸?shù)牡怯?、進口食品的預(yù)先通報、食品公司檔案的建立及保留和對可疑食品貨物的控制等方面制定了嚴格的規(guī)定，以便在有關(guān)部門批準(zhǔn)通過后于今年年底開始實施。 　　
　　從這些即將實行的規(guī)定來看，美國對國內(nèi)食品生產(chǎn)和國外食品進口方面所作的規(guī)定非常嚴格，從而有利于美國國土安全和食品安全部門及時掌握食品貨物的生產(chǎn)、包裝、運輸、交貨、批發(fā)和零售等各個方面的詳細情況。所有食品必須備有貨物生產(chǎn)方面的各種情況，包括生產(chǎn)廠家的公司名稱、法人代表、詳細地址、電話和文傳號碼，可能的話還應(yīng)該 提供電子郵箱地址。食品的資料必須包括商標(biāo)、貨物種類、進貨和出貨日期、進口和交貨的“上家”和“下家”公司等情況。
　　此外，美國農(nóng)業(yè)部也采取了多種措施防止恐怖分子通過生物手段來危及美國的糧食和農(nóng)業(yè)資源安全。這些措施包括嚴格邊境檢疫以防止恐怖分子攜帶有害病蟲和有毒生物制品進入美國、保護農(nóng)作物和畜牧業(yè)資源、加強安全檢驗和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)以及完善反恐快速反應(yīng)機制等。
歐盟　長期以來，食品安全問題一直由歐盟各成員國自行處理，但英國爆發(fā)的“瘋牛病危機”使各成員國意識到在歐洲內(nèi)部市場建成后，各國動物及食品均可自由流動的情況下，食品安全危機已不僅僅是一國內(nèi)部的問題了。
1996年3月，英國政府首次發(fā)表報告，承認瘋牛病有可能經(jīng)由動物傳染給人類。由于英國的牛肉大量出口到歐盟各國，英國政府的報告發(fā)表后，引起了各國公眾的恐慌。面對突如其來的災(zāi)難，歐盟各國應(yīng)對無方、手忙腳亂，公眾驚慌不已。一時間，人們談“牛”色變，市場蕭條，一些國家的政府部長因應(yīng)對不力被迫辭職，整個歐洲陷入一片恐慌之中。在整個危機期間，歐洲國家人人自危，歐盟遭受了沉重打擊，有分析家甚至預(yù)測，這場危機將會阻礙歐盟的一體化進程。
　 “瘋牛病危機”過后，歐盟國家深刻認識到在突如其來的災(zāi)難性危機面前，采取各自為政、甚至互相拆臺的做法不僅于事無補，而且損害了歐盟所有國家的利益，歐盟應(yīng)該采取協(xié)調(diào)一致的危機處理措施，加強立法，建立長期的危機處理體系，以防止類似危機的再次發(fā)生。
　　首先是建立快速預(yù)警系統(tǒng)。瘋牛病危機發(fā)生后，歐盟先后出臺了20多項法案，加強對傳染病預(yù)防和控制的預(yù)警，建立了公共健康檢查與監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、快速預(yù)警系統(tǒng)、信息體系、環(huán)境監(jiān)視與研究以及聯(lián)合研究網(wǎng)絡(luò)為一體的傳染病疾病報告系統(tǒng)，并由歐盟委員會所屬的聯(lián)合研究中心進行具體的分析、綜合研究和提供技術(shù)支持。該體系能使歐盟委員會對危機做出前瞻性的判斷，以便提早發(fā)現(xiàn)問題，及時作出政策決策，防止出現(xiàn)大面積的疾病擴散，而不是出現(xiàn)問題后再考慮如何處理。
其次是加強歐盟國家在傳染病預(yù)防和控制方面的合作，同心協(xié)力控制疾病蔓延。瘋牛病危機發(fā)生后，歐盟委員會和德國、法國、英國等國家首腦一致認為，各國應(yīng)該采取幾項合作措施；一是加強政策協(xié)調(diào)，統(tǒng)一各國立場，把各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一行動，共同應(yīng)對危機；二是加強疾病研究的合作；三是盡快在歐盟建立總的危機處理體系，加強對各成員國的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。同時，歐盟各國也積極采取措施，從制度上完善疾病防控網(wǎng)絡(luò)。德國、英國等國家加大政府改革力度，調(diào)整政府部門職能，先后建立了國家級的傳染病監(jiān)控中心和緊急事件處理中心，負責(zé)監(jiān)控惡性傳染病以及處理危害公眾健康的突發(fā)事件，同時強化國內(nèi)各級政府之間的危機處理綜合協(xié)調(diào)渠道，保證信息、政令暢通。
第三是為確保食品安全衛(wèi)生，歐盟制定發(fā)布了一系列關(guān)于食品生產(chǎn)，食品進口與投放市場的衛(wèi)生規(guī)范和要求。歐盟的衛(wèi)生規(guī)范要求通常在歐盟官方公報上以歐盟法規(guī)、指令或歐盟決議的形式發(fā)布，各成員國當(dāng)局與企業(yè)必須遵照執(zhí)行，以預(yù)防危機的出現(xiàn)。對某些傳染性強的動物疾病，如瘋牛病、口蹄疫和禽流感，歐盟專門以法令的形式制定了相關(guān)的應(yīng)對措施。
通過歐盟及其成員國的努力，幾年來，基本上形成了從歐盟到各成員國、從成員國中央政府到地方政府、從地方政府到社區(qū)、再到農(nóng)場的傳染病綜合防控體系，對各種流行疾病的爆發(fā)、蔓延作好了應(yīng)對準(zhǔn)備。
2000年下半年，英國、法國先后報告發(fā)現(xiàn)克雅氏病例，歐盟傳染病快速預(yù)警系統(tǒng)拉響警報：歐洲再次面臨克雅氏病和瘋牛病爆發(fā)的危險。歐盟傳染病防控體系迅速啟動，采取了廣泛措施對付克雅氏癥和瘋牛病，基本上制止了疫情的進一步蔓延，平息了歐洲發(fā)生的新一輪恐慌。
2003年2月底，荷蘭北部幾家養(yǎng)雞場爆發(fā)禽流感后，歐委會在聽取專家建議后，迅速發(fā)布了一系列禁令，禁止荷蘭運輸活雞、出口雞肉雞蛋等。荷蘭政府也根據(jù)法規(guī)要求，封閉了“禽流感爆發(fā)雞場周邊10公里以內(nèi)的飼養(yǎng)場，并開始大規(guī)模宰殺活雞。由于疫情規(guī)模較大，荷蘭政府甚至動用軍隊封鎖污染區(qū)，并不惜宰殺了全國約1/4的活雞。
   值得強調(diào)的是，歐盟處理危機的整個決策過程與執(zhí)行過程都十分注意公開和透明。歐盟認為，滿足公眾的知情權(quán)是消除公眾恐慌和增強公眾信心最有效的辦法。法律規(guī)定，“歐盟食品安全局“的所有報告和建議都必須公開，如果專家內(nèi)部出現(xiàn)不同意見也必須公之于眾。
英國　近年來，英國在食品安全衛(wèi)生領(lǐng)域災(zāi)難頻頻，瘋牛病、口蹄疫、豬瘟等的流行，不僅嚴重打擊了英國畜牧業(yè)，對公眾健康也造成了嚴重損害。在處理上述危機的過程中，英國政府通過不斷改進和調(diào)整，積累了豐富經(jīng)驗，并形成了應(yīng)付各種嚴重流行病的機制和網(wǎng)絡(luò)。
英國之所以能取得這樣的成就是付出慘重代價得來的教訓(xùn)。當(dāng)初瘋牛病爆發(fā)時，英國政府由于擔(dān)心引發(fā)恐慌，使農(nóng)業(yè)和飲食業(yè)受到?jīng)_擊，在疫情初期，否認瘋牛病可傳染給人類，稱食用牛肉不會對健康造成影響。然而，隨著疫情的發(fā)展，一些人因感染瘋牛病而死亡，事件經(jīng)媒體爆光后，引起軒然大波，英政府因此受到嚴重沖擊。在這種內(nèi)外交困的不利情況下，英國政府?dāng)嗳徊扇×藥醉棿胧麛嗵幚砜搜攀习Y和瘋牛病引發(fā)的危機：
首先，政府立即下令對疫區(qū)病牛進行大規(guī)模焚毀，先后宰殺、焚燒了350萬頭病牛，以根除瘋牛病，從病源上迅速斬斷疫情擴散的途徑；其次，全面調(diào)查疫情，政府成立了專家小組，詳盡調(diào)查研究發(fā)病地點比較集中的病例，從地理環(huán)境等角度查找發(fā)病原因；第三，公布了長達16卷的瘋牛病調(diào)查報告，詳細披露了瘋牛病從爆發(fā)到擴散的情況，并且批評了政府官員的官僚主義等問題，還事實真相；第四，改革政府衛(wèi)生管理體制，加強對疾病的監(jiān)控和管理，設(shè)立專項基金，加強疫情研究；第五，緊密配合歐盟、世界衛(wèi)生組織以及其它國際組織，采取有效措施防控克雅氏癥和瘋牛病，并且向印尼、泰國、斯里蘭卡等亞洲國家發(fā)出疫情預(yù)警。通過這些措施，英國政府基本上控制住了疫情的蔓延，而且平息了歐洲國家的不滿情緒，贏得了國際社會的理解。
需要指出的是，英國在汲取教訓(xùn)、積極防治的同時，并沒有向來自歐洲國家的種種壓力所屈服，反而利用外交手段和國際法程序，積極主張自己的正當(dāng)權(quán)利。自歐盟委員會對英國牛、牛肉發(fā)布禁令之日起，英國政府就通過歐盟爭端解決機制不斷上訴，要求歐盟委員會取消禁令，同時通過政治和外交手段，努力抵消危機造成的各種不利后果。在英國卓有成效的控制疫情和不屈不撓的努力下，歐盟委員會最終不僅對英國的瘋牛屠宰計劃給予財政援助、補貼英國經(jīng)濟的巨大損失、允許英國牛肉和牛制品部分出口，而且還幫助英國向德、法等對英態(tài)度強硬的國家施加壓力，要求這些國家取消它們對英國牛肉的出口限制。經(jīng)過不懈的努力，英國終于取得了政治、經(jīng)濟兩方面的重大勝利，最大限度地維護了國家利益。
韓國　韓國為應(yīng)對各種自然災(zāi)害專門成立了“中央災(zāi)害對策本部”，它是一個常設(shè)性的機構(gòu)，隸屬于行政自治部。“中央災(zāi)害對策本部”由行政自治部長官擔(dān)任本部長，由行政自治部和建設(shè)交通部的次官擔(dān)任副本部長，人員由政府２３個部門的局長級干部組成。這個常設(shè)機構(gòu)的任務(wù)是有效地推進各種防災(zāi)對策，審議國家的防災(zāi)基本計劃，協(xié)調(diào)各地的防災(zāi)計劃。
每當(dāng)發(fā)生較大的地區(qū)性災(zāi)害和全國性災(zāi)害時，“中央災(zāi)害對策本部”就會及時發(fā)布災(zāi)害情況，并協(xié)調(diào)政府各部門投入救災(zāi)。而韓國政府就會立即成立中央政府級的“非常對策本部”，會同地方政府相應(yīng)成立的本地“非常對策本部”，采取各種措施救災(zāi)。韓國在應(yīng)對“口蹄疫危機”及今年的SARS疫情時都是如此。
    韓國成功撲滅口蹄疫疫情就是貫徹應(yīng)急防災(zāi)體制比較典型的案例，其經(jīng)驗歸結(jié)有以下幾條：
    一是申告及時，這不僅與農(nóng)戶的防疫意識強有關(guān)，而且與韓國在各地建立了較為健全的申告和防疫體制有關(guān)。
    二是行動迅速，一發(fā)現(xiàn)疫情，政府隨即成立相應(yīng)部門，確定危險區(qū)、警戒區(qū)和特別管理區(qū)。
    三是有備無患，據(jù)報道，韓國曾在1997年和1998年分別舉行過防治口蹄疫的大規(guī)模演習(xí)，內(nèi)容包括發(fā)現(xiàn)疫情、警戒隔離、消毒接種等。一旦真的發(fā)生疫情，各路人馬立即能進入角色。此外，韓國對口蹄疫的預(yù)防疫苗儲備充分，2002年韓國發(fā)生口蹄疫的時間雖然較長，擴散的地區(qū)也較大，但從未出現(xiàn)疫苗短缺的情況。
四是政策得當(dāng)，這幾年韓國發(fā)生口蹄疫時，韓國的牛肉、豬肉被禁止出口，政府為了保護農(nóng)戶利益，決定由政府收購當(dāng)?shù)氐呢i和牛，而且收購價格大大高于當(dāng)時的市場價格。同時，政府暫時關(guān)閉了全國的家畜交易市場，防治疫情擴散。為了減少暫時關(guān)閉交易市場給養(yǎng)牛戶帶來的不便，政府通過農(nóng)協(xié)、畜協(xié)擴大對家畜的收購。對于在防治口蹄疫中失職的公務(wù)員，韓國政府決不姑息遷就。去年韓國安城地區(qū)發(fā)生口蹄疫后，一些地方屠宰家畜進展緩慢，沒有嚴格控制人員流動，導(dǎo)致疫情連續(xù)發(fā)生，韓國政府當(dāng)即給予相關(guān)官員以警告處分。
   五是宣傳適度，這幾年韓國發(fā)生口蹄疫后，韓國的媒體一改過去大肆炒作、渲染的常態(tài)，保持適度宣傳。媒體一般都在第一時間報道疫情，同時介紹預(yù)防疫情蔓延的各種措施。
   “他山之石，可以攻玉”。國外建立起的應(yīng)對重大動物傳染病引發(fā)的食品安全危機管理機制，也許對如何建立和完善我國的重大動物疫病應(yīng)急反應(yīng)機制有借鑒意義。

wangsx

外國對于食品安全方面比中國強多了

sunmanji

外國對于食品安全方面比中國強多了