產(chǎn)能過剩的中國式治療

小馬哥 · 發(fā)表于 2006-6-14 16:58:49

<A HREF="http://finance.sina.com.cn" TARGET=_blank>http://finance.sina.com.cn</A> 2006年05月25日 11:11 《經(jīng)濟》雜志 
　　產(chǎn)能過剩固然需要認真對待，但更值得警惕的，是過?，F(xiàn)象背后的激勵機制與實現(xiàn)機制 
 
　　文/本刊記者周陽 
 
　　短缺是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，而過剩則總與市場經(jīng)濟相伴而行。這樣說來，中國近年再次出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩似乎是向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的進步特征。 
　　但稍加分析不難發(fā)現(xiàn)，對產(chǎn)能過剩問題尚不可一概而論，中國當(dāng)下既有計劃經(jīng)濟的“影子”產(chǎn)能過剩，也有市場經(jīng)濟的產(chǎn)能過剩。 
 
　　在成熟的市場經(jīng)濟國家，當(dāng)經(jīng)濟出現(xiàn)周期性產(chǎn)能過剩時，市場就會自發(fā)地通過企業(yè)間的并購重組或者企業(yè)自身的技術(shù)創(chuàng)新來緩解過剩的壓力，政府也可能輔以產(chǎn)業(yè)政策幫助進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。 
 
　　而一直以來，中國經(jīng)濟一旦出現(xiàn)投資過熱、產(chǎn)能過剩的輿論或定論，消化的方式則主要是依靠政府的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，這是產(chǎn)能過剩的中國式死亡之法。3月底，《國務(wù)院關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》(以下簡稱《通知》)拉開了中國再戰(zhàn)產(chǎn)能過剩的序幕。 
 
　　但立場越是鮮明的時候，越是容易把手段和目的混淆。因此，如果消化過剩產(chǎn)能并不是這場戰(zhàn)役的最終目的，手段就顯得格外重要了。 
 
　　過剩之正常與非常 
 
　　諸多數(shù)字都說明一些行業(yè)的產(chǎn)能過剩是事實。 
 
　　本輪產(chǎn)能過剩始于2003年初。當(dāng)年一季度，國家發(fā)改委就指出鋼鐵、電解鋁、水泥和汽車等四個行業(yè)存在產(chǎn)能過剩之憂。隨后，國家重點對前三個行業(yè)進行了調(diào)控。2004年產(chǎn)能過剩擴展到焦炭、電石、鐵合金等產(chǎn)業(yè)，盡管經(jīng)過一年多的宏觀調(diào)控，但到2005年底，國家發(fā)改委指出仍然有11個行業(yè)產(chǎn)能過剩，其中鋼鐵、電解鋁、汽車等行業(yè)問題突出，水泥、電力、煤炭等行業(yè)也潛藏著產(chǎn)能過剩問題。 
 
　　商務(wù)部發(fā)布的《600種主要消費品和300種主要生產(chǎn)資料商品供求調(diào)查報告》顯示： 
 
　　銅冶煉行業(yè)建設(shè)總能力2005年底達205萬噸，是2004年底的1.3倍，超出國內(nèi)銅精礦保障能力；2005年底，電解鋁行業(yè)的產(chǎn)能高達1030萬噸，超過市場需求260萬噸；鐵合金行業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)能力2213萬噸，企業(yè)開工率僅有40%左右；電石行業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)能力1600萬噸，有一半能力放空；鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)能力達到4.7億噸，已大于市場需求1.2億噸，另外在建產(chǎn)能還有7000萬噸，擬建產(chǎn)能8000萬噸。 
 
　　汽車被《通知》明確點名為產(chǎn)能明顯過剩的行業(yè)之一。有數(shù)字顯示，汽車行業(yè)目前產(chǎn)大于銷200萬輛，在建的生產(chǎn)能力還有220萬輛，正在醞釀和籌劃的新上能力達800萬輛，如果都建成的話，產(chǎn)能遠遠大于市場需求。數(shù)據(jù)還顯示，2005年前10個月，汽車行業(yè)累計產(chǎn)量雖然同比增長了9.18%，達到461.89輛，但全行業(yè)實現(xiàn)利潤同比卻下降了36.7%，虧損企業(yè)虧損額更是增長了86.2%——似乎產(chǎn)能過剩的危險后果已經(jīng)開始顯現(xiàn)了。 
 
　　《通知》指出：部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的不良后果已經(jīng)顯現(xiàn)，產(chǎn)品價格下跌，庫存上升，企業(yè)利潤增幅下降，虧損增加。如果任其發(fā)展下去，資源環(huán)境約束的矛盾就會更加突出，結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題就會更加嚴重，企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)和職工失業(yè)就會顯著增加。 
 
　　不過，難免有學(xué)者嘀咕：產(chǎn)能過剩真的是洪水猛獸嗎？ 
 
　　關(guān)于產(chǎn)能過剩的定義，普遍認為指的是實際生產(chǎn)能力超過社會需求，并導(dǎo)致產(chǎn)品積壓、競爭加劇、價格下跌、利潤下滑等現(xiàn)象。 
 
　　但正是這個簡單的定義可能簡化了對產(chǎn)能過剩的判斷：造成產(chǎn)品積壓、競爭加劇、價格下跌、利潤下滑等后果的直接原因應(yīng)該是供給過剩，雖然供給過剩的前提一般是首先具備過剩的生產(chǎn)能力(實際上從單個企業(yè)而言，也不盡然)，但不得不指出的是，從過剩的產(chǎn)能到過剩的供給之間，還存在若干可能；促使企業(yè)從過剩的產(chǎn)能到過剩的供給的激勵機制，是為過剩產(chǎn)能定性的重要考量之一。 
 
　　當(dāng)然，企業(yè)為什么會儲備過剩的產(chǎn)能，可能也是這個問題的關(guān)鍵。比如企業(yè)可能因為看好行業(yè)發(fā)展而擴大產(chǎn)能方面的投資，信息永遠是不對稱的，所以即便事后發(fā)生了產(chǎn)能的過剩而導(dǎo)致機器閑置，也是屬于市場的正常調(diào)整；但比如企業(yè)與地方政府的合謀而導(dǎo)致的壟斷性投資，就可能是另一種情況了。 
 
　　在中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，民間經(jīng)濟和地方政府投資都十分活躍的當(dāng)下，產(chǎn)能過剩的正常和非常原因同時并存。 
 
　　以煤礦行業(yè)為例，一些地方政府為了加快經(jīng)濟增長，解決地方就業(yè)，對一些規(guī)模過小、環(huán)保水平差、安全設(shè)施落后的煤礦睜一只眼閉一只眼，同時對于大煤礦的產(chǎn)能擴張也十分依賴，于是，政府管理的缺位是產(chǎn)能過剩的非常原因。如太原市，沒有登記的小煤礦一度達到1000多座，整個山西約4000多座。 
 
　　對于管理失序的小煤礦而言，產(chǎn)能的過剩基于市場因素不失為一種理性選擇：煤炭價格飛漲，礦主利潤豐厚，三兩個月就可能暴富，連東部許多大型民營企業(yè)都紛紛在中西部產(chǎn)煤大省尋找投資煤礦的機會。對于他們而言，恰恰存在的是產(chǎn)能不過剩而供給過剩的情況。如山西朔州細水煤礦，年生產(chǎn)能力為15萬噸，但年產(chǎn)量要達到45萬噸。 
 
　　從單個企業(yè)而言，真正存在產(chǎn)能過剩的倒是那些受到當(dāng)?shù)卣С值牡胤酱笮推髽I(yè)；同時激勵他們將已經(jīng)過剩的產(chǎn)能變成過剩的供給的也是政府投資沖動過程的買單行為。這也是產(chǎn)能過剩的非常原因之一。 
 
　　所以產(chǎn)能過剩本身可能并不是洪水猛獸——市場本身會做出相應(yīng)的調(diào)整，盡管失業(yè)和虧損本身都是市場化調(diào)整必不可少的代價。真正值得警惕的，是產(chǎn)能過剩背后的激勵機制和實現(xiàn)機制，這些不當(dāng)?shù)臋C制不僅會導(dǎo)致資源配置的低效率，而且會導(dǎo)致本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的市場風(fēng)險，莫名其妙地轉(zhuǎn)移為必須由政府承擔(dān)的社會風(fēng)險。 
 
　　而事實證明，由于這類不當(dāng)機制的頑強存在，中國產(chǎn)能過?；臎_動依然非常之大。 
 
　　從這個層面上來說，用國家產(chǎn)業(yè)政策對若干行業(yè)的產(chǎn)能過剩進行宏觀調(diào)控是非常必要的。 
 
　　只是我們更加需要謹慎于“手段”的有效性——須知“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的中國式道路并不能改變產(chǎn)能過剩背后的激勵機制和實現(xiàn)機制。 
 
　　中國式治療的成本 
 
　　溫家寶總理3月5日在《政府工作報告》中提出“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的兩項重點任務(wù)”之二就是“要推進部分產(chǎn)能過剩行業(yè)調(diào)整”，具體方式是“綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，充分發(fā)揮市場機制的作用”。 
 
　　緊接著，國家發(fā)改委在其網(wǎng)站上公開發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，具體拿出八項措施：切實防止固定資產(chǎn)投資反彈；嚴格控制新上項目；淘汰落后生產(chǎn)能力；推進技術(shù)改造；促進兼并重組；加強信貸、土地、建設(shè)、環(huán)保、安全等政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合；深化行政管理和投資體制、價格形成和市場退出機制等方面的改革；健全行業(yè)信息發(fā)布制度。 
 
　　這些措施顯然已經(jīng)不能用“關(guān)停并轉(zhuǎn)”來簡單概括了。 
 
　　但從一些具體舉措來看，依然能看到這四個字的“精神”所在：根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策制定出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將不合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)從這個行業(yè)中過剩出去。 
 
　　這些標(biāo)準(zhǔn)很多都與“大”有著密不可分的關(guān)系。如“支持符合產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)水平高、對產(chǎn)業(yè)升級有重大作用的大型企業(yè)技術(shù)改造項目”；“依法關(guān)閉一批破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件的小企業(yè)”；“鼓勵有實力的大型企業(yè)集團，以資產(chǎn)、資源、品牌和市場為紐帶實施跨地區(qū)、跨行業(yè)的兼并重組，促進產(chǎn)業(yè)的集中化、大型化、基地化”；“支持大型鋼鐵集團的重大技改和新產(chǎn)品項目”；“推動優(yōu)勢大型鋼鐵企業(yè)與區(qū)域內(nèi)其他鋼鐵企業(yè)的聯(lián)合重組”；“鼓勵大型水泥企業(yè)集團對中小水泥廠實施兼并、重組、聯(lián)合”；“支持大型煤炭企業(yè)收購、兼并、重組和改造一批小煤礦”…… 
 
　　一些做法再次引起廣泛關(guān)注：“原則上不批準(zhǔn)建設(shè)新的鋼廠，對個別結(jié)合搬遷、淘汰落后生產(chǎn)能力的鋼廠項目，要從嚴審批”；所有新建汽車整車生產(chǎn)企業(yè)和現(xiàn)有企業(yè)跨產(chǎn)品類別的生產(chǎn)投資項目，除滿足產(chǎn)業(yè)政策要求外，還要滿足自主品牌、自主開發(fā)產(chǎn)品的條件；現(xiàn)有企業(yè)異地建廠，還必須滿足產(chǎn)銷量達到批準(zhǔn)產(chǎn)能80%以上的要求…… 
 
　　曾經(jīng)作為宏觀調(diào)控中重要行政手段的土地、建設(shè)、環(huán)保、安全等方面的政策再次被全面調(diào)動起來，甚至是信貸政策，《通知》要求對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、市場準(zhǔn)入條件、國家明令淘汰的項目和企業(yè)，不得提供貸款——不久的將來，在商業(yè)銀行內(nèi)部貸款行業(yè)指引中也會出現(xiàn)如下規(guī)定：申請貸款的汽車企業(yè)異地建廠，必須滿足產(chǎn)銷量達到批準(zhǔn)產(chǎn)能80%以上的要求；中小水泥企業(yè)、民營鋼鐵企業(yè)被列入高風(fēng)險和限制貸款類……這種情況在中國多次宏觀調(diào)控中并不鮮見。 
 
　　《通知》強調(diào)要按照建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，繼續(xù)推進行政管理體制和投資體制改革，要真正做到投資由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，銀行獨立審貸；等等，但是在產(chǎn)業(yè)政策的嚴密布控之下，企業(yè)和銀行按照市場原則做出決策還有多少空間？ 
 
　　盡管有這些似曾相識的疑問，并難以否認這些產(chǎn)業(yè)政策的良好初衷，但其結(jié)果或許只是壓縮了產(chǎn)能的數(shù)字。 
 
　　如上文所述，中國的產(chǎn)能過剩有著非常復(fù)雜的背景和機制，地方和地方不一樣，企業(yè)和企業(yè)不一樣，僅僅基于行業(yè)數(shù)字而針對企業(yè)規(guī)模和安全環(huán)保等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策就能達到調(diào)控過剩產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的嗎？ 
 
　　雖然各個國家都在不同程度地推行產(chǎn)業(yè)政策，尤其是一些發(fā)展中國家更是以產(chǎn)業(yè)政策作為促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的可選擇性在現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)界是受到懷疑的。政府可能無法選擇哪些是應(yīng)該發(fā)展和不應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該開發(fā)和不應(yīng)該開發(fā)的技術(shù)，更毋庸說應(yīng)該貸款和不應(yīng)該貸款的企業(yè)，這個過程最好在市場競爭中去完成。因為盡管市場會失靈，但政府也會失效。政府的產(chǎn)業(yè)政策能否彌補“市場失效”問題，要取決于以下幾種因素： 
 
　　政府能否判斷產(chǎn)業(yè)政策的合理性？政府能否不受自身利益和其他利益集團的影響？政府的行政系統(tǒng)是否具備推行產(chǎn)業(yè)政策的能力？產(chǎn)業(yè)政策是否會明顯干擾市場機制正常發(fā)揮作用？產(chǎn)業(yè)政策是否會誘發(fā)企業(yè)的不當(dāng)行為？等等。 
 
　　在考慮用產(chǎn)業(yè)政策來調(diào)控產(chǎn)能過剩時，對這些問題的回答都直接指向產(chǎn)能過剩形成背后的機制，如產(chǎn)業(yè)政策制定過程中大企業(yè)與政府的關(guān)系、產(chǎn)業(yè)政策中的政策保護傾向、中央政府的“通知”、“決定”對地方政府約束力的問題等。尤其是當(dāng)一個行業(yè)存在產(chǎn)能過剩問題面臨改組時，如果由政府決定哪些企業(yè)可以保留、哪些企業(yè)應(yīng)該淘汰，其標(biāo)準(zhǔn)往往和企業(yè)規(guī)模有著密不可分的聯(lián)系，這反而會進一步刺激企業(yè)競相擴大規(guī)模，進一步強化產(chǎn)能過剩；而且一旦出現(xiàn)產(chǎn)能行業(yè)性過剩，政府就以行政方式介入，企業(yè)可能會在需求旺盛時大膽進入，等待最后政府收拾殘局。 
 
　　這大概也是為什么此次產(chǎn)能過剩與宏觀調(diào)控如影隨形了這么久，政策收效卻不明顯的原因之一。 
 
　　回到歷史或許能夠使我們對解決產(chǎn)能過剩問題有一個更加客觀的態(tài)度。 
 
　　上世紀80年代初期，出現(xiàn)了電冰箱生產(chǎn)企業(yè)過多的情況，當(dāng)時的輕工業(yè)部調(diào)研后認為，我國電冰箱行業(yè)的年生產(chǎn)能力在今后若干年保持在320萬臺左右為宜，主管部門據(jù)此制定了相應(yīng)的政策，限制電冰箱產(chǎn)能的擴張。然而實踐證明，80年代中后期電冰箱的實際產(chǎn)銷量卻比專家預(yù)測的數(shù)字高出1倍以上！類似的情況在電風(fēng)扇、電視機等行業(yè)都出現(xiàn)過。 
 
　　若果真按照政府部門當(dāng)時的規(guī)劃安排建設(shè)和生產(chǎn)，無疑會大大抑制生產(chǎn)與消費的增長、市場的發(fā)育以及人民生活水平的提高。當(dāng)時主管部門曾采取了選擇“定點”企業(yè)的辦法：只有那些生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平得到主管部門認可的企業(yè)(都是一些大中型國有企業(yè))才有繼續(xù)生存的權(quán)利，而按這些標(biāo)準(zhǔn)不能進入“定點”名單的企業(yè)(絕大多數(shù)是規(guī)模較小的集體或私營企業(yè))就等于被判了“死刑”。幸好大批“死刑”沒有真的執(zhí)行，許多非定點企業(yè)偷偷地活了下來，而意味深長的是，最終經(jīng)過市場競爭形成的行業(yè)格局與政府主管部門當(dāng)初的設(shè)想大不相同：在一些行業(yè)(如電冰箱)，早先的定點企業(yè)大多倒閉或被兼并，而發(fā)展壯大成為行業(yè)尖兵的，幾乎全是那些非定點企業(yè)。 
 
　　如果主管部門的政策真的得到不折不扣的執(zhí)行，那些行業(yè)及行業(yè)中一些大有潛力、只是最初顯得弱小的企業(yè)來說，將會付出什么樣的成本？而對于整個社會來說，我們還可能面臨犧牲市場效率和公平的代價。 
 
　　產(chǎn)業(yè)政策不可不慎。 
 
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